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德国公务员的教育与培训
摘要
公务员素质和能力是行政管理中的一个关键性因素，而素质和能力又取决于教育和培训。如何充分发挥教育的效能，如何提高公务员的能力，是公务员教育和培训的重要课题。本文集中讨论了德国公务员的教育培训制度，介绍和分析了德国公务员的职前教育和职后培训的基本做法，为我国公务员的教育和管理提供了一定的借鉴。
在现代国家中，作为政府行为的人格化代表，公务员的素质、能力、价值、态度等因素都会直接影响政府的行为效果。加强公务员的教育，提高公务员的素质，是行政发展的一条重要途径。如何录用、培养、培训公务员，保持公务员对工作的胜任性是各国在公务员管理中的重要课题。德国在公务员教育与培训方面形成了独具特色的制度，为世界各国尤其是包括我国在内的发展中国家提供了有力的借鉴。
一、德国公务员的管理和教育体制
一个国家的教育管理体制，基本上受制于该国的政治体制框架。自1990年10月31日起，重新统一后的德国使用《德意志联邦共和国基本法》。该法第20条第一款宣布德意志联邦共和国为联邦制的民主福利国家。联邦制的德国由16个具有主权国家资格的成员国--联邦州组成，对立法、行政等国家权力，都由联邦和州共同行使。具体的分工遵守基本法第30条的规定："只要基本法没有作出或准许另作规定，一概由州行使国家权力，履行国家的任务"。公务员的管理和教育也同样有着联邦和州分权的特点。
首先，在对公务员的管理法律上，德国联邦政府制定具有普遍适用性的《德国公务员法》，同时也针对联邦政府的公务员，制定相应的管理办法；各州则有权力在联邦法律的基础上，根据本州的实际需要，制定对本州政府公务员适用的公务员管理办法和细则性的法律。
其次，德国公务员管理机构的设置也体现了分权制的特点。对于联邦政府来说，公务员的最高领导机构是联邦人事委员会。该委员会在联邦内政部设置办事机构，具体负责联邦公务员的人事管理工作。此外，在政府各组成部门内部也设立执行性人事机构，负责各部委公务员的工资、福利、教育、培训、考核等执行性业务。对于各州政府的公务员来说，主要接受各州的人事委员会和执行性人事业务机构的管理，既受统一的联邦公务员法的调整，同时也主要接受州公务员法的约束和管理。
再次，德国公务员的教育培训机构主要是各个级别的行政学院和行政管理专科学校。对于具有严格的行政专业要求的职位，行政学院或行政学校都要对公务员在就职前进行职业培训(也称职业教育)。一般来说，德国联邦政府有着自己的行政学院和行政学校，如德国斯派尔的国家行政学院，布吕尔的联邦公共行政研究院和联邦行政管理专业学校，以及该院在地方上设立的分院。其他地方各州则一般都设有本州的行政管理专科学校，主要负责本州公务员的培养和培训工作。
二、德国公务员的职前教育
现代文官制度一般都是以考试制和功绩制作为主要内容和特征的，对于参加考试的对象，则一般都有教育程度方面的要求。除了多样化的中学教育为不同级别公务员提供了多样化的生源这一特点外，德国公务员的职前教育还具有下列特点：
(一)德国公务员严格的职位分类，对公务员的专业化提出要求。
德国公务员法实行职位分类制度。一般地说，德国公务员职位分为简单级职类、中级职类、次高级职类和高级职类四个层次。我国的另一种译法为低级职、中级职、上级职和高级职。根据《联邦公务员法》和各州的公务员法律规定，不同职类的职位对教育培训的程度的要求是不同的。具体地说：
高级职类：大学毕业，3年试用期或见习期，通过两次国家考试；
次高级职类：专科学校毕业，3年半的试用期，通过该职级的录用考试；
中级职类：实科中学毕业，2年的见习期，通过中级职类的录用考试；
简单级职类：国民学校(普通中学)毕业，有6个月或一年的见习期或试用期。
对于次高级职类的公务员来说，专科学校一般是指由联邦和各州开办的行政管理专科学校。在各专科学校内还设有不同的专业和系。如联邦行政管理专科学校，就开有10个系，它们分别是：公共内务管理，劳工管理，外事管理，国防行政管理，铁路行政管理，财政管理，公共安全，社会保险，农业社会保险等。其中随着铁路的私有化，铁路行政管理专业即将被取消。这些专业一般是与联邦政府各个专业部委直接联系，招生计划都是根据这些专业部委的用人需要而作出的，进入该校学习的学生具有准公务员的身份，经过三年的学习后，走上工作岗位即成为中级职类职位上的公务员。
(二)"三文治"式的教学安排，保证了公务员的知识和能力。
为保证学生的知识和能力同样具备，德国的教育历来重视理论教学和实践能力的训练。德国行政管理专科学校的教学结构安排上同样具有这个特点。以上面提到的联邦行政管理专科学校为例，该校的学制是3年，其中18个月用于学校的理论学习，18个月用于工作岗位的实习，理论学习和实习交叉进行，一般的安排是：6个月的理论学习+6个月工作实习+6个月的理论学习+6个月工作实习+6个月的理论学习+6个月工作实习。这种学习和实习交叉进行的教学结构，被形象地称为"三文治"式的教学。这种安排便于学生消化知识和在工作实习中及时发现问题，并有机会及时地有针对性地调整和加强自己的知识结构，提高学生的学习效果和学校的教育质量。政府部门对这种教学结构比较满意，对学生的质量也比较放心。
对于行政管理专科学校的课程教学安排，不同的专业有不同的课程，一般地说，既有公共课程，又有专业课程，不同类别的课程占有不同的比例。依旧以联邦行政管理专科学校为例，我们可以看出德国公务员所接受教育的知识结构。联邦行政管理专科学校的课程设置如下：
1．关于行政管理的国家法律和政策方面的基础知识(80小时)，占11．1％；
2．法律基础知识，包括行政法、民法、公务员法等(104小时)，占26．9％
3．国民经济与财政管理方面的基础知识(116小时)，占16．1％；
4．企业管理、组织机构和信息技术方面的基础知识(100小时)，占13．9％；
5．社会科学基础知识，包括心理学、社会学、教育学等(50小时)，占6．9％；
6．工作领域对口的相关专业知识(100小时)，占13．9％；
7．多专业领域的教学课程(80小时)，占11．1％。
以上的课程设置基本上保证了次高级公务员的基本素质和进行工作所需的专业知识和能力，并且为公务员今后的发展打下了必要的知识基础。
(三)就业与教育的一体化，保证了公务员教育的效益和价值。
前面已经提及，行政管理专科学校的学生已经是准公务员资格，这也体现了德国就业体制与教育体制单轨化的特点。所谓就业体制与教育体制单轨化，是指就业和教育在一定的环节上相互汇合，教育为就业服务。德国的教育是一种以职业技术教育为轴心的教育体系。公务员教育也同样具有这个特点。
首先，行政管理专科学校的招生是根据各专业部委的用人计划作出的，由各专业部委的人事管理机构对学生进行面试及录取。其次，用人部门每月发给学生一定的补贴，用以补助学生学习期间的生活费用。在实习时，他们的身份是临时公务员和实习公务员。从某种意义上说，这些学生已经开始享受公务员的待遇了。再次，学生在校的学习与工作的实习紧密结合，工作实习的岗位往往也是该学生毕业后服务的相关岗位。最后，公务员考试时坚持的公平公开竞争原则，也保证了学生的素质和质量。从联邦行政管理专科学校的招生报名情况来看，这种竞争是非常激烈的。1999年该校的外事管理专业招生，竞争比例高达1：30，公务员成为社会上看好的职业。
三、德国公务员的职后教育
"职后教育"在公务员管理中体现为各种培训制度。在德国，公务员的培训主要由联邦政府和各州的行政学院或行政学校来承担。承担联邦公务员培训任务的主要有斯派尔的国家行政学院和布吕尔的联邦公共行政研究院以及在各州的分院。下面以布吕尔的联邦公共行政研究院为例介绍一下德国公务员培训的内容、体系和特点。
(一)教学内容。该院下设5个教学小组，每组提供不同专业和方面的知识培训。这5个教学小组之间的职能分工，共同构成公务员培训的基本内容。一般地说，第一教学小组主要负责培训"入门"的公务员，负责一些公务员基础知识和素质教育；第二教学小组负责一些具有广泛性的题目，也就是所谓的公共课程教学，如组织学，人事学，预算学等等，此外，也负责信息技术、法律等方面的培训;第三教学小组负责欧洲领域、国际领域的公务员培训，这项职能是超国家的，具有国际合作的职能；第四教学小组负责领导艺术、组织间的互相合作、人员的管理等任务；第五教学小组是1990年建立的，主要职责是培训东部各州在转轨期间的各种适应性问题，目前，原有职能已基本结束，现在主要负责对中欧、东欧国家提供咨询。
(二)教学方式。该研究院的公务员培训主要是通过组织和提供讲座的方式进行。据统计，该院每年要提供讲座达400-500个，参加人数达1万多人。当然，这些讲座有严格的质量要求，一般要符合三方面的要求：1、观点、手段、方法方面具有先进性；2、主题贴近实际；3、所涉及的建议和对策具有可操作性。此外，研究院也组织论坛和讨论小组(workshop)的形式，对一些问题进行研究和教育，例如：如何在工作中实现指导思想，如何在工作中实现个人的发展，如何实现团体内的合作等等。
(三)教师来源。联邦公共行政研究院没有专职的教授，一般的讲座和报告都是请一些专家来做。学院的教员一般有三种：一是客座教授，一般来自具体的政府部门，有着丰富的实践经验，同时要具备某项专长和研究优势，这类人比其他教师更能理论联系实际；二是一些大学、研究机构的教师和学者，这类人的优势是具有丰富的教学经验；三是一些自由职业者，包括一些编外教授"私人讲师"--即根据教师法已取得授课资格，却未被任命为教授的教学人员。
(四)分阶段分层级的培训体系。由于信息技术和知识经济对传统官僚体制及其管理的冲击和影响，联邦德国的学者和政府官员都对原来的金字塔形的垂直科层体制提出质疑，认为原先等级森严的行政体系已经不再适应时代发展的需要，应该变等级型的领导体制为网络型的领导体制，要求公共行政管理从指令型的任命制体系转变为一种合作型的体系，重视各层级所有成员之间的合作。为了实现这种变革，公共行政研究院提出了四个阶段的培训计划，目标是培养适合转变要求的公务员。
第一阶段：对新兴领导成员素质的培训。这主要是面向30岁左右大学刚毕业就担任公务员高级职务的人。这里领导人的概念就是指那些对员工承担直接责任，具有专门技能的人才。在这个阶段，学员们可以得到领导才能方面的培训。
第二阶段：主要是面向经过一段工作时间，对领导工作有一定的认识，年龄一般在35岁左右，级别在处一级的公务员。目前德国联邦政府正在考虑把所有要提拨和晋升职务的公务员都送到第二阶段来培训。这个阶段的年龄跨度比较大，在35岁到55岁之间。主要是对领导管理行为能力的培训，包括与员工的会谈是否能达到会谈的目的，如何通过会谈来评判员工的素质和能力等等。
第三阶段：主要是对45岁左右的资深领导人的培训。本阶段主要培训领导的成就与个性，其中引进了一些心理学因素，如何发挥潜能等等，另外也有针对个人的咨询项目。领导成员可以聘请一些心理学家、社会学家来共同寻求问题的解决方法。
第四阶段：对高级领导人进行特殊知识的培训，主要是对部级、司局级领导提供其决策的咨询等，其中也包括经验的交流，以及上级如何实现对下级的领导等等。
总之，德国公务员的培训是一个有着多种方式，多个层级，且贯穿公务员的整个职业生涯的教育体系。它基本上保证了公务员知识结构和能力的持续性和变动性，使他们能够较快地适应外部环境的变化要求。
四、对德国公务员教育培训的评价和思考
对于现代国家的文官制度的评价，我们往往强调和追求制度的完备性和竞争性，追求最优秀的人才和最科学的管理，而对于官僚制的实际结构和人才需求缺乏总体的考虑和全面的分析。从德国的做法上我们可以看到，那种片面追求最优人才和最严格的管理的想法和做法其实存在着一定的误解和误区：
(一)缺乏职业教育的公务员培养体制影响了教育的经济性。
教育贬值，被教育经济学家认为是教育发展与社会发展不同步而出现的一种社会病。其主要特征就是人才结构与社会需求脱节，高等教育发展过快而导致高等人才相对过剩。随着社会经济的发展，我国的高等教育发展很快，目前发达国家早已经存在的高等人才过剩的现象在我国也已经出现。这一方面为公务员的录用提供了很好的对象群体，但同时也造成了这样的问题：许多大学本科生、硕士研究生和博士研究生到机关后需要很长的一段适应期，有很多高学历的人才最终不能适应机关的工作而走出公务员的行列。德国这种在学校教育与工作实践之间设立职业教育或职业培训阶段的做法显然是克服这种状况的一种有效方法。
(二)对公务员学历的简单化要求，不利于公务员队伍人才结构的科学化。
很明显，现代政府组织是科层化的官僚组织，其结构特点是上尖下肥的"金字塔"结构，其所需的人才是按一定的层级分布的。这就要求不同层级的人才来满足其需求，而不能一律量之以同样的尺子和标准。如果所有的公务员都是同样标准的人才，而职位却有高低，甚或职位与学历和资历成反比分布，显然会加重组织结构的内耗，加重人才的浪费。德国分级别分职类的公务员制度和对不同职级的不同层次学历和培训的要求，显然有利于公务员队伍金字塔结构的构建，有利于公务员结构的整体效能的发挥。
(三)对一般公务员管理过于刚性，不利于公务员培训的制度化。
在当前我国的公务员管理制度中，对编制和人员的管理都比较严格，一人一编，一人一岗，除了领导职位外，公务员岗位间很少流动和轮换，因此许多公务员不能纳入到终身教育体系中，知识的陈旧速度很快，加上多年工作形成的习惯和惰性，公务员的工作方式陈旧，效率低下，进取精神退化，从而影响政府机关的工作和行政管理的效率。德国的公务员培训制度应该值得我们借鉴。应该加强公务员的培训工作，适当地提高公务员岗位和工作的灵活性，保证公务员的学习实践，要建立公务员的定期脱产培训制度。
(四)公务员教育的内容与工作缺乏针对性和衔接性，影响了培训的实际效果。
我国的公务员职前教育和职后培训都存在一个严重不足，就是教育内容缺乏针对性。如大学的教育要么偏重于专业，要么偏重于理论，而对于公务员所需的既有全面的管理知识又有一定的技能的要求相距甚远。德国的"三文治"教学安排对于保证教学与工作实践的联系和有效结合起着非常重要的作用。我们应该借鉴这种做法，通过一定的职业教育来弥补这方面的不足，改善公务员教育的内容安排，加强技术性、实践性的部分，以提高公务员的实际工作能力。
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