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综合改革新机制建设：吉林省改革创新教育培训体制与机制初探（征文）
进入新世纪、新时期以来，随着以人为本、以人的全面发展为中心，促进人口、经济、社会协调发展和可持续发展这一新的、科学发展观的提出和落实，各行各业在体制、机制的改革创新等方面都发生了或者正在发生着深刻的变化。
人口和计划生育工作也不例外，许多新思路、新办法的出台和实施，使整个运行体制和机制处于不断调整、不断完善的状态，新形势下的人口和计划生育工作呈现出不改革就被动、不创新就落后的局面。但是，改革创新尚未完全启动，教育培训就是一个盲点，或者说就是一个死角。无论是体制还是机制，都有其弊端的存在，很难适应人口和计划生育工作新发展、新任务、新要求的需要。
一、教育培训的现状与问题
计划生育系统的建立与运行始于20世纪70年代，是由卫生系统分离出来的“新军”。由于受计划经济的深重影响，当时随着行政机关??计划生育工作“大本营”的创建，一些直属事业单位??计划生育工作“野外作业队”相继应运而生。这些事业单位有主管部门，靠“吃皇粮”开展业务活动，除了日常工作没有行政机关那样多、那样忙而外，在管理方面同样按部就班地工作，与行政机关没有明显的区别。可以说，这种体制和机制的运行与生俱来，并一直延续至今。
在市场经济条件下，一些事业单位尽管有所改革，但是从整个体制和机制上看，仍然没有多大的改变，或者说尚未脱俗，其隶属关系、财政补差、“游戏规则”等硬件基本依旧。在这种情况下，培训中心面临着两个选择，即：划归到准公益性事业单位行列，享受财政的全额拨款，在此基础上进行内部的人事制度、分配制度、职能设定等改革，充分调动教育培训工作者的积极性和创造性，以利于发挥好教育培训机构的应有作用。这是一个选择。另一个选择就是将自己推向市场，取消隶属关系，实行财政“断奶”，完全进入自收自支的独立法人行列。
这两个选择，从稳定和发展的角度看，都有可取之处。前者过于传统、受限，自由度不高，但是稳定属性极强；而后者市场属性极强，自由度也很大，总的看有利于自主摆布工作，但是很不稳定，时刻面临着风险的压力和考验。相形见绌，前者为上，后者为下。就心理的承受度而言，选择前者的势必居多，选择后者的势必居少。其原因在于前者有财政拨款作保证的保护层，吃惯“皇粮”的人们总会以稳定地工作和稳定地吃饭为自己的理想选择，至少风险不大或者说没有什么风险。
而后者则不同，生存、发展机遇的给予和生存、发展风险的挑战几乎同时存在，稳定系数相当低下，很少有人来选择。即使有人选择后者，也都是留有很大的退路余地，比如：向政府要优惠政策，要养老待遇，要项目支持，等等。由此可见，教育培训体制和机制的运行现状比较复杂。因此，不改革创新难以成其就，如果勉
强维持现状最终也不会有好的出路。
从全国的情况来看，省级计划生育干部培训中心真正履行教育培训职责的，不是很多，相当一部分省级培训中心打着教育培训的招牌，行办宾馆搞接待服务之实，常年以创收为主业，教育培训只是作为一个接待服务的项目运行，根本不能系统而又规范地开展教育培训业务。
能够履行教育培训职责的，其经费等投入也很困难，加之基层没有教育培训工作网络和阵地，教育培训职能常常被计划生育委员会内设的人事或者宣传教育部门所取代，时抓时不抓，上下根本不衔接，统调运作和整合教育培训资源基本是一件不可能的事情，不像其它事业单位省、市、县、乡均有自己工作的网络和阵地，便于沟通、联系和整体推进，许多工作，比如：师资队伍的建立、培训和使用，教育培训项目的启动，所用教材和参考资料的编写、订购，教育培训科目的调整和充实，教育培训的考核、评估，课题研究和成果交流的组织，等等，都处于培训中心“唱单出头”的境地。
这种“有头无尾”没有合力的先天不足，直接影响和妨碍着教育培训工作有序有效地运行，从某种程度上看，也直接反映出事业单位设置之初缺乏长远考虑，或者说对教育培训重视的程度远远不如宣传教育、技术服务。以至于现在还存在着对教育培训采取可抓可不抓、时抓时停的态度，即使抓了也是一种应急性的举办培训班，并没有形成规范的、长期的、有效的教育培训“游戏规则”和习惯，教育培训零打碎敲，不能不说是一种人力、财力、物力资源的浪费，如果继续下去则根本谈不上教育培训有什么质量和水平，更谈不上教育培训为做好人口和计划生育工作提供服务。
教育培训是人口和计划生育工作的重要组成部分，也是目前和今后一个时期务必加强和改进的一个重要工作环节。尤其是在新世纪、新时期人口和计划生育工作突出以人为本、以人的全面发展为中心、促进人口、经济、社会协调发展和可持续发展的今天，教育培训更需要加强和改进。
只有这样，才能搞好队伍的建设，保证队伍有能力、有实力适应做好人口和计划生育工作的需要。所以，要改革创新教育培训体制和机制，为做好人口和计划生育工作提供服务。这是时代进步的呼唤，也是事业发展的呼唤，更是教育培训机构在新形势下健康、持续、全面提升生存、发展能力和水平的迫切需要，应当给予足够的重视。
二、兴利除弊的重点和难点
改革创新教育培训体制与机制，更好地为人口和计划生育工作提供服务，重在兴利除弊。而兴利除弊，必须首先弄清楚何谓教育培训体制，何谓教育培训机制，现行的教育培训体制和机制存在那些利弊，以及兴利除弊的重点和难点。
简言之，所说的教育培训体制，指的就是教育培训机构运行的组织制度及其隶属关系的表现形式，包括内部管理制度的充实性、完善性和操作性，教育培训与整个人口和计划生育工作的内在从属性，与其它相关工作的外在关联性，等等。而机制则是指教育培训具体运行的方式方法，包括教育培训的思路、原则、载体、措施和要求，等等，也可以指整个教育培训的“游戏规则”。
现行教育培训体制与机制，基本处于多少年一贯制的陈旧老化状态，有一定的可取之处，但是，存在的弊端也不可忽视。透过教育培训的现状分析可以看到，教育培训体制与机制陈旧老化的表现和危害，是比较严重的，到了非兴利除弊不可的程度。
从体制上看，教育培训隶属人口和计划生育部门主管，管人、管钱、管事，无所不管，形成了一种紧密的依附关系。教育培训机构离不开主管部门，项项工作不请示不行，件件事情不获得批准不行，长此以往，这种紧密的依附关系慢慢变成了主管部门抓一抓，教育培训机构动一动的被动状态。
此外，其体制还具有双重属性的特点，即国家、省人口和计划生育委员会内设的人事部门取代了过去宣传教育部门，直接分管教育培训，其所属的培训中心既有对上负责的义务，又有对下负责的权利，一方面要接受主管部门的领导，一方面又要依靠上一级教育培训机构的指导，工作运行起来很费劲，很不自由，很少有属于自己的主张和实践。于是，教育培训没有自己的特点，办班难、难办班的问题也同时发生，类似教育培训业务不饱和、闲人多、服务差的现象，便日渐突出和严重。这就是由于政事不分，缺乏自由度和灵活度所造成的后果。
尤其是在市场经济条件下，教育培训工作的开展越来越困难，其主要原因就是政府统的过死，本来属于教育培训自主决策和融入教育培训市场的事情，这样一“主管”则变成了代行“大本营”职能的单位，等主管部门发话再做事情，靠主管部门给钱给任务开展业务，主管部门没有批准的事情就拖下去不办，日常工作量少闲人增多，要经费、要待遇、要照顾完全是一副伸手派的样子。
个人利益不满足就闹意见，摊子、人心比较散，思想、作风懒惰不思进取，工作情绪低落缺乏干劲，形成了“等、靠、拖、闲、要、闹、散、懒、缺”等不正常的现象，最终产生了“我请示、我报告，你不批准我不做”的恶性循环链条，根本不利于教育培训机构的生存和发展。由此可见，教育培训体制的弊端实在太大，不除就有危害。
再则，省级教育培训机构几乎是同级人口和计划生育部门的“独生子”，由于在组建之初就有了先天不足的毛病，只是有一个“头”而没有“尾”，上下至今没有形成教育培训工作的组织网络，教育培训热在国家和省里，冷在县、乡等基层，基层教育培训基本处于不规则的状态，想抓就抓，不想抓就停摆，甚至出现甩开教育培训机构乱办班、多头办班的问题，教育培训不归口，很不系统，很不规范，很不稳定，既浪费了仅有的教育培训资源，又于提高干部和群众素质没有太大的意义。
这种体制的运行难以保证教育培训工作的畅通，于是不得已而为之，许多教育培训业务的开展不得不依赖于主管部门印发“红头文件”，即使如此也有不能令行禁止的时候，举办一期培训班相当费劲。属于本职业务范畴的专业技术人员的继续教育，一直没有普遍地开展起来，做出了规划也难以组织实施，形同纸上谈兵。
人口和计划生育工作逐步拓展，而教育培训的拓展步伐还没有紧跟上来，其业务死死地局限于“干部培训”，面向社会、面向基层、面向群众的教育培训本来是人口和计划生育教育培训的强项和题中应有之义，却因为业务的局限性大而被搁浅，或者被挤出了门外。
计划生育委员会更名之后，“干部培训中心”也要随之更名，就像吉林省将其更名为“人口和计划生育教育培训发展交流中心”那样，教育培训的路子将会越走越宽，越走越好，原有的体制弊端也会得以逐步消除。但是，由于更名和拓展业务是一个复杂的过程，需要时间和等待。因此，想要彻底摆脱旧体制的束缚，还不是一蹴而就的事情。
从机制上看，教育培训也很成问题，由于体制性障碍比较严重，反映在机制上的问题也比较多。主要是业务单一，所设置的教育培训科目和所使用的教育培训资料过于老化，其教育培训的对象也比较单一，覆盖面也过于狭窄；
受其它行业教育培训机构创收的负面影响，事业单位机构改革总是有一种带着杂音的呼声，不管什么类型的培训中心一律“砍掉”，推向市场实行自收自支，如此不分青红皂白的下结论起到了扰乱人心和妨碍机制调整的作用，使本来就很欠缺的机制更加雪上加霜，人口和计划生育教育培训工作者热切盼望着能够及早吃上“定心丸”，继续享受准公益性事业单位的待遇，以利于稳定情绪全身心地投入到教育培训实践当中一展能力和水平；
人事制度改革舆论大于行动，雷声大，雨点稀，显得迟钝，不利于内部求真务实，人浮于事现象还不是一朝一夕就可以解决的事情，在没有大面积进行事业单位机构改革时只靠本单位动作确实很脆弱，主要是没有形成小气候，改革不好迈步，容易引起不安定的后果。
这些机制弊端的存在，其实就是没有一个科学而又健全的制度所使然，在运行时势必要造成难以管理、难以协调、难以激励的后果，工作的积极性和创造性也难以充分调动。工作的好与坏，业绩的有与无，贡献的大与小，从机制上说应该有所区分，各有对待。然而，事实上并没有这样做。
晋职晋级，包括调整和提升工资额，兑现福利待遇，专业技术职称的评聘，等等，这些涉及切身利益的问题都没有区分对待，照样吃政策和单位的“大锅饭”，哪里还谈得上调动积极性和创造性？面对市场经济，教育培训的生存和发展确实需要两条腿走路。一方面需要财政的支撑，在投入上给予一定的倾斜，以利于为社会、为基层、为群众提供公益性的、同时具有人口和计划生育教育培训特点的服务；
另一方面需要政府及其主管部门给一点灵活的政策，允许适当适度地进入教育培训市场运行，将直面于社会、基层和群众的教育培训搞实搞活，以养班养班，合理创收，以补充经费不足，促进教育培训工作者工作条件和生活条件的不断改善。如果不能采取这样的措施，教育培训机构或者走老路子，或者完全“断奶”，其机制运行的弊端将会更加严重化。
如果机制不能改变，教育培训首当其冲，其机制性障碍的危害与体制性障碍的危害是一样的，甚至于有过之而无不及。因为体制性弊端的存在不利于求生存、求发展，但是，可以养人养单位；机制性弊端的存在虽然也可以养人养单位，但是，由于制度不好，人不可能充分发挥自己的积极性和创造性，容易产生消极怠工的现象，危害更大，严重时会毁掉事业。路不通，则难以成事；制度不好，则使好人学坏。可见，机制性弊端的存在很可怕。
鉴于教育培训体制和机制急需兴利除弊的实际，目前应当抓重点，破难点。重点在于实行政事分离，还给教育培训机构一个自主管理权，可以实行“主管”不“主办”的体制，将大量的人权、事权、财权下放给教育培训机构，主管部门实施检查、指导、监督和评估，从总体上把握其生存和发展，并能够为其生存和发展创造良好的人际环境、政策环境和舆论环境，扶持生存和发展；
难点在于落实人事制度改革，引进人才竞争上岗搞教育培训、分流多余人员搞集体和个人创业、创收的机制，激活一盘棋。与此同时，借助计划生育委员会更名的有利契机，解决构建省、市、县、乡人口和计划生育教育培训发展交流工作的组织网络问题，填补历史空白，促进基层有专门人员抓教育培训，有组织干教育培训，有阵地搞教育培训，在人员安排、经费投入、运行机制等诸方面给予保证，让教育培训在基层生根、开花、结果，并以此推动人口和计划生育工作的更好开展。
三、改革创新教育培训体制与机制的目标及其对策
改革创新教育培训体制与机制，更好地为人口和计划生育工作提供服务，需要从长计议，来不得丝毫的粗心大意，更不能有急躁冒进的情绪和行为。其原因在于事情的本身具有较强的政策性，并直接关乎教育培训事业当前和长远发展利益问题和教育培训工作者的切身利益问题，也关乎整个人口和计划生育工作能否全面、协调、可持续发展的大事。为此，应当本着“要积极不宜着急”的态度应对改革创新教育培训体制与机制问题，适时而又稳妥地进行。
改革创新教育培训体制与机制，必须将出发点和落脚点放在识大体顾大局上，即放到整体推进人口和计划生育工作全面、协调、可持续发展上，牢固树立和坚持落实以人为本、以人的全面发展为中心、以人口、经济、社会协调发展为目标的科学发展观，既要有利于提供具有教育培训特点的服务，又要有利于不断地改善教育培训工作者的工作条件和生活条件，切实能够提高和增强教育培训机构生存、发展的能力、水平、实力与后劲。
其目标和对策是：
??在一两年内通过实行人事制度改革，落实“因事设置岗位、按照岗位需要聘用人员、根据岗位工作量的多少、效率的高低、业绩的大小和有无调整工资分配、福利兑现、鼓励和支持能干、会干、实干、干好而且业绩突出的人员多得利益”的导向机制，充分调动教育培训工作者的积极性和创造性，激活教育培训业务，提高其服务质量和水平；
??在三五年内，解决政事分离问题，人口和计划生育部门实行宏观“主管”而不实行微观“主办”，将教育培训的人权、事权、财权完全下放给教育培训机构，提升教育培训机构运行的自由度和灵活度；
??继续稳定准公益性事业单位的类型划分，保留财政全额补贴待遇的享有权，适当放开两条腿走路的政策，既要财政支撑，又要自己创业、创收增强“造血”功能，以补经费的不足；
??在近期计划生育委员会更名的同时，放开眼量、迈开脚步抓机遇求生存，促发展，将“计划生育干部培训中心”改为“人口和计划生育教育培训发展交流中心”，保留干部培训的职能不变，增加面向社会、面向基层、面向群众开展多元化教育培训、开展横向合作、交流等职能，以满足各层面对教育培训的需求，并主动适应人口和计划生育工作全面、协调、可持续发展的根本要求，同时考虑市、县、乡设置人口和计划生育教育培训发展交流中心，定编、配人、给经费、给阵地，从而编织好教育培训工作的组织网络，填补基层从来没有教育培训机构的空白，使基层人口和计划生育工作的内涵和外延更加到位；
??教育培训发展交流中心实行“一个立足、三个面向、五个结合”的工作路数，自我加压，自我开辟生存和发展的空间。一个立足：立足搞好人口和计划生育教育培训，突出搞好干部和专业技术人员的教育培训，并以能力、技巧的教育培训和提高为主。
三个面向：面向社会、面向基层、面向群众的生态、生命、生产、生活、生育需求开展教育培训活动，突出知识、信息、经验、成果和技术的教育培训，侧重搞好信息、技术咨询服务。
五个结合：教育培训与开展研讨交流活动结合，力争每年都要出一批研究成果，为同级政府及其人口和计划生育部门科学决策，提供具有一定学术水平和较高参考价值的理论依据和先进成果；教育培训与组织参观考察结合，有计划、有针对性地安排参训人员在内地或者出境、出国参观考察，丰富教育培训内容，增强教育培训的吸引力和辐射力，促进眼界的开阔和经验的吸纳；
教育培训与开展生产、生活、生育咨询服务结合，重点搞好以优生优育优教为主要内容的人口早期教育和咨询服务，搞好以学知识、学技术、促就业为主要内容的专题培训，搞好以家庭教育、家长教育、社会教育为主要内容的成功系统培训，帮助和引导基层、群众更新观念创造新生活；
教育培训与集体、个人合法创业、创收结合，鼓励、支持教育培训工作者在完成本职工作的前提下，稳步扎实而又有效地创业、创收，积极改善工作条件和生活条件，并加快自我实现小康生活目标的进程；教育培训与加强和改善内部的管理、建设结合，走人员少而精、业务好而实、效益稳而高的路子，将教育培训机构办成能服务、讲文明、守诚信的社会和行业的优秀窗口。
实现和落实上述改革创新教育培训体制与机制的目标、对策，还需要研究、解决三个问题。
一是教育培训机构必须转换脑筋，跳出原有模式思考现实和长远利益怎样获取，认真制定方案或者计划，主动当好主管部门的参谋，同时争取主管部门的认可，在事业单位机构改革时不仅要求得立足，还要求得发展；
二是加大创造和刷新教育培训业绩的力度，用事实求证教育培训大有加强和改进的必要，以此求得主管部门、人事部门、财政部门的了解、理解和支持，让教育培训机构“有庙、有神、有香、有灵”，确保体制、机制顺畅；
三是各级政府及其主管部门、相关部门要清楚地看到，新世纪、新时期树立和落实以人为本、以人的全面发展为中心、以人口、经济、社会全面、协调、可持续发展为目标的科学发展观，要求人口和计划生育工作必须转型，而转型的基本点不仅仅在于如何管理，如何服务将会成为转型基本点的重中之重。
因此，教育培训将会找到新的生存点和发展点，这就是最能体现以人为本、为人服务这一时代要求的，当属教育培训。教育培训可以在人的知识、能力、技术建设等诸多方面，满足人们的需求，同时也能满足人口和计划生育工作转型和转型之后的需求。当然，教育培训离不开人口和计划生育工作这座大厦，没有人口和计划生育工作这个大平台，就没有教育培训的用武之地。
从这个意义上看，创新教育培训体制与机制，确实需要引起各级政府及其主管部门、相关部门的高度重视，并能将此作为人口和计划生育工作转型时期的一件大事来抓，给政策，给机会，给帮助。
与此同时，要采取积极可行的措施，预防和杜绝非教育培训机构搞教育培训的现象，禁止多头办班，实行教育培训归口和教育培训与参训人员考核使用、提职晋级紧密挂钩的制度，一方面充分发挥教育培训机构的作用，一方面充分调动参训人员学习、提高的主动性、自觉性和积极性，避免再次浪费教育培训资源，避免教育培训走形式，以利于达到改革创新教育培训体制与机制，更好地为人口和计划生育工作提供服务的预期目的。
注：作者薛宝生系吉林省人口信息中心主任、研究员，赵明系吉林省人口信息中心信息部副主任、助理研究员，王亚东系吉林省计生干部培训中心助理研究员。
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